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全面认识西方“福利陷阱”
文章来源:人民网  发布时间:2018-02-27  作者:江 宇

目前有一种倾向,就是把当前西方陷入经济困境的原因归结于“福利陷阱”,认为是社会福利导致了西方国家经济下行、债务上升、失业上升,认为拉美国家陷入“中等收入陷阱”是因为社会福利太超前了,并以此为由反对我国大力发展社会事业,这种看法是不正确的。当前西方陷入经济困境是资本主义自身固有矛盾周期性爆发的结果,并非福利制度所导致。事实上,福利制度对危机起了缓冲作用,但这种缓冲作用并不能从根本上消除危机。所以一旦危机爆发,福利制度反倒成了危机的“替罪羊”。

一、西方福利制度使西方社会的劳资矛盾得到暂时修复,但是并没有从根本上改变资本主义基本矛盾

西方福利制度是19世纪萌芽、二战之后全面建立、成熟的,其实质是资本主义政府对日益兴起的工人运动的回应,是暂时缓解劳资矛盾的一种手段。

西方福利制度的发展,可分为三个阶段:第一阶段是萌芽阶段。19世纪,欧洲国家相继确立了资本主义生产关系,同时劳资矛盾也日趋尖锐。在不断暴发的工人运动推动下,建立了有限的社会福利制度,如德国俾斯麦政府于19世纪80年代相继通过了《疾病保险法》《事故保险法》和《养老保险法》等。

第二阶段是成熟阶段。从二战到上世纪70年代,是西方社会福利制度大踏步完善的时期。欧洲国家从上世纪50年代起普遍建立了被称为“从摇篮到坟墓”的社会福利制度,英国建立了资本主义国家第一个全民免费医疗制度,运行至今。美国于上世纪30年代建立了社会保障制度,60年代通过了数百项涉及民权、税收、教育、医疗、就业、养老、消除种族歧视的政策。这一阶段社会福利制度大大扩展,有几个原因:一是经过1930年代的“大萧条”,自由市场经济受到反思,政府的职能加强;二是经过“二战”,西方特别是欧洲的生产力受到破坏,建立福利国家成为恢复实体经济、增进社会团结的重要途径;三是1917年苏联成立之后,实现了全民就业、职工福利,与苏联竞争的压力和西方国家社会运动的推动。在西方国家,主张马克思主义、社会民主主义的政党的影响日益上升,推动了社会福利建设。

第三阶段是新自由主义改革阶段。上世纪70年代,西方资本主义国家经过20多年和平发展,再一次进入产能过剩、资本集中、需求不足的经济周期,表现为经济增速下降。这时,垄断资本从自身利益出发,把经济下行的原因归结为政府支出过多,并推动了以削减税收、削减福利、放松对资本的管制为主要特点的新自由主义改革,其代表人物是美国的里根和英国的撒切尔。这个阶段,西方国家普遍削减了对福利的支出,并推动社会事业市场化、商业化。这些做法,在短时间内减轻了企业负担、维护了企业的利润,但是长期来看,却导致社会两极分化越演越烈,成为加剧经济危机的隐患。

回顾历史,认识西方福利制度的实质,要把握四点:第一,福利制度是资本主义制度下的自我改良,是缓和劳资矛盾的手段,在某种程度上也是工人运动的成果。第二,上世纪50—70年代,是西方社会福利发展最快的时期,也是经济发展最快最好的时期,这表明良性的社会福利制度,对推进经济增长、社会和谐具有积极作用。第三,福利制度的建立,并没有改变资本主义社会的本质。西方福利国家的建设,是在二战削弱了利益集团、苏联的制度竞争、西方国家内部的社会运动等特殊因素下,资本对劳动者的暂时妥协。但是,到上世纪80年代之后,这种外部压力逐步减弱和消失,西方国家的资本特权迅速膨胀,资本的力量大大超越制约资本的力量,资本主义生产方式的危机就再度出现了。第四,资本主义国家的“高福利”模式,是建立在剥夺发展中国家的基础上的,如果没有一系列发展中国家充当“世界工厂”,西方的福利国家是不可能建成的。

二、经济危机是资本主义自身矛盾导致的,“福利陷阱”并非西方经济危机的主要原因

2008年以来,大量西方国家出现经济停滞、失业上升、债台高筑等现象。有人认为,这是因为福利支出过多,导致人们懒惰、政府负债、经济缺乏效率。这种说法并不成立。

首先,这种说法不符合历史事实。经济危机不是一个新现象,在没有建立福利制度之前,资本主义社会同样会周期性出现经济危机。自1825年资本主义世界出现第一次全面经济危机以来,世界性经济危机每隔几十年就周期性出现,而福利国家至今只有半个世纪的历史。可以说,恰恰是因为建立了福利制度,所以才实现了二战以来罕见的长达半个多世纪的经济增长,福利制度缓冲了危机的到来。这就好比,资本主义制度像一列高速运行直至失控的列车,而福利制度则是安全带和刹车。说“福利陷阱”导致了危机,就好比说是安全带导致了车祸一样,是混淆因果。

福利制度最主要的功能之一是弥合收入差距,如果说西方国家“福利过度”了,那么必然表现为收入差距过小。但事实上,上世纪70年代之前,在西方福利制度健全的时候,收入差距是有限的。而上世纪70年代之后,西方国家收入差距迅速增长,美国的基尼系数从1980年的0.372增加到2008年的0.451,回到1927年大萧条前的水平,最富裕的1%人口所占国家财富的总和从1980年的10%扩大到2008年的23.5%。可以想象,假如没有福利制度,两极分化还会比这更为严重,危机恐怕早就发生了。

其次,这种说法不符合本轮金融危机的事实。福利制度导致了“人们懒惰、不肯工作”吗?葡萄牙、意大利、希腊、西班牙是欧洲债务率最高、最早遭遇经济危机的几个国家,被一些观点视作是“福利病”的代表。但是,他们的职工人均年工作时间都排在发达国家当中的前列,希腊人均工作时间超过2000小时,是世界上最高的国家之一。而经济受冲击较小、以创新著称的制造业强国德国,人均工作时间仅1400小时左右,丹麦、瑞典也仅有1400-1600小时,但这几个国家的经济都很稳健。怎么能说是因为福利而导致的劳动积极性下降呢?

实际上,资本主义国家的失业率上升,并非因为老百姓不肯干,而是由于找不到工作,资本主义制度有制造“剩余劳动力大军”的内在趋势。希腊自上世纪80年代以来,接受新自由主义的思想,把发展经济的希望寄托在金融业和服务业上,实体经济虚弱,这是其失业率高的基本原因。美国2007年的失业率为4.62%,这是一个正常水平,而两年后达到9.62%,希腊的失业率从2008年的7.77%持续上升至2013年的27.49%,如果说失业是由于福利造成的,那么这些国家的福利早就很高了,为什么会在几年时间内有这样大的跃升呢?实际上,美国的失业也是由于经济过度金融化、实体经济空心化所导致,和福利无关。

福利制度导致政府负债过高吗?不是的。从历史来看,美国的赤字率由2007年的-3.55%扩张至2009年的-12.67%,英国的赤字率由2007年-2.67%增长至2008年的-5.19%,再增长至-10.1%。希腊则由2007年的-6.71%扩张至2008年-10.18%,再扩张至-15.14%,但这些国家福利制度的建设都是渐进的,而不是2007年之后突然增加的。实际上,资本主义国家政府负债的增加,主要原因是自上世纪80年代以来,西方国家已经出现经济危机的苗头:资本扩张导致供给过剩、劳动者相对贫困化、需求不足,资产阶级政府为了刺激经济,实行宽松的财政和货币政策,通过负债来维持资本集团的利润,这是其债台高筑的主要原因。

拉美陷入“中等收入陷阱”是因为福利制度吗?相当流行的一种观点认为,拉美国家上世纪90年代以来陷入经济危机、“中等收入陷阱”是社会福利导致的,这个观点也不成立。拉美的福利水平并不高。从医疗看,公共医疗支出占卫生总费用的比例,全球平均为60.1%,OECD国家为62.1%,北美为49%,欧盟为77%,东亚为66%,拉美为51%,拉美显著低于发展水平与之相近的东亚。而个人支出占卫生总费用的比例,拉美达到31%,远高于全世界平均水平18%,从养老金的覆盖率看,巴西、智利、墨西哥非正规部门养老金的覆盖率还不到30%。从历史来看,拉美国家从1990年以来,阿根廷、巴西、智利、墨西哥等主要大国,对医疗、教育等公共事业的财政支出占GDP的比重,始终处在比较稳定的水平,波动通常在1个百分点之内,不存在一些学者说的“福利大跃进”。从收入差距来看,拉美是世界上收入差距最大的地区之一,而社会福利的主要功能之一就是缩小收入差距。所以,拉美国家无论如何不能称为“高福利国家”。

拉美国家陷入中等收入陷阱,是其发展道路出了问题。阿根廷、巴西等国独立之后,曾经走上独立自主的道路,建立了工业体系,但是20世纪70年代之后实行了新自由主义的改革,主动放弃经济主权,使得经济命脉为外部大国所操纵,变成单纯依靠出卖资源的依附型经济。由于民族产业薄弱,经济增长缺乏内在动力和后劲,从而产生巨额赤字和债务。阿根廷30%人口陷于贫困,失业率超过20%,这和“福利陷阱”有何关系?

三、中国既要避免“福利陷阱”,又要在社会福利事业上发挥好社会主义制度的独有优势

有人担心,我们还是发展中国家,搞社会福利会导致“福利病”和政府负担过重。这种担心是有道理的。但是,要避免“福利陷阱”,办法并不是在现在的基础上取消或降低社会福利的标准,而恰恰是要发挥社会主义制度的优越性,对社会福利进行总体设计,建设成本适宜而又公平的社会福利制度。

西方出现“福利陷阱”,并不是因为办了社会福利,而是其基本政治经济制度所造成的。第一,在私有制的社会基础上,政府没有足够能力通过税收为社会事业筹资,因此就只能靠发行货币或贷款来保障社会事业,从而形成政府负债。而在社会主义国家,以公有制为基础,政府也有较强的税收能力,所以可以用税收、国有资产收益、国有土地等办法来直接为社会福利筹资。

第二,在西方国家,上世纪80年代之后进行了社会事业的私有化、市场化改革,社会福利的成本上升了。所以,“福利陷阱”是因为资本从社会事业中赚取了太多的超额利润,而不是因为老百姓享受得太多了。要解决问题,途径应该是扭转社会事业的商业化、市场化格局,而不是去降低老百姓的福利。拿医疗来说,美国医改之前,医疗费用过高导致其经济丧失竞争力,美国的医疗保险和医院以私有制为主,卫生总费用占GDP的18%,还有4000多万人没有医保,而以公立医院为主的英国、法国、德国等国家,卫生总费用仅占GDP的10%—12%,但却实现了全面覆盖,并且健康产出和公平性均高于美国。因此,福利陷阱绝不意味着不需要发展社会福利,而是因为在资本主义的政治经济体制下,只能通过这种成本较高、广种薄收的办法,才能让公众获得福利,来维护社会的稳定。

第三,资本主义多党制和竞争性选举,容易催生政党的短期行为、过高的福利承诺和福利刚性,缺乏控制社会福利成本的动力。西方国家利益集团的活动,从社会福利事业中攫取超额利润,也推高了成本,其典型是美国的医疗改革,商业保险公司、医药商业集团等利益集团,通过游说议员、政治献金等方式影响政策,抵制政府控制医疗成本的努力,自1998年以来,世界前20位医药企业政治献金花费超过14.3亿美元。这也是西方国家社会福利成本过高的原因之一。

为什么说可以在社会福利事业上发挥社会主义制度的优越性呢?首先,从福利的供给来看,生产资料是由国家代表全社会占有,国家掌握着巨额的由公有制企业所得的利润。完全可以拿出一部分公有制经济的收益,让国民享受较高的医疗、教育等服务,从而迅速提高其科学文化素质,进而促进生产力,形成良性的循环。其次,社会主义国家的政府和人民有着共同的长期利益,可以避免竞争性选举条件下形成的不切实际的高福利承诺。最后,社会主义国家的公共服务系统、社会福利事业主要由公益性的公立机构承担,国家可以通过规划和引导,让其面向全民提供基本而公平的普遍服务,可以避免公共服务机构逐利性导致的服务成本过高,最后转嫁到纳税人和公众身上。

当前,我国的社会事业取得了很大进步,但是经济发展和社会发展不平衡的局面尚未根本改变。我们一方面要以西方为鉴戒,防止“福利陷阱”,另一方面又要稳步发展社会福利事业,真正让改革成果由人民共建共享,切实落实“以人民为中心”的发展思想。

(作者单位:国务院发展研究中心)

编辑:全兴
 
 
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